Сулејмани: Децентрализација како „лепак“ за поврзување на граѓаните

188
Print Friendly, PDF & Email

Пишува: Д-р. Ризван Сулејмани

Прашањето на децентрализацијата, како предуслов за поголема демократизација на една држава, но и како механизам за постигнување економски и политички цели, речиси секогаш е актуелно. Оваа расправа не е својствена само за Македонија, туку тоа е дебата и во Европа и во светот, каде што се третира како процес на „глобализација и децентрализација“. Најактивен фактор за ова прашање на нашиот континент е Советот на Европа, организација што ја промовира идејата за децентрализација и регионализација, како компензација за дефицитот на демократија што се појавува во Европската Унија, како и механизам за обезвластување на бирократијата во Брисел.
Во нашата држава темата беше многу актуелна, а дискусиите беа гласни и, на моменти, жолчни по 2001 г., посебно во периодот од 2002-2006 кога се донесуваше Законот за локална самоуправа и, особено, Законот за територијална организација на локалната самоуправа. За поблиску да ја отсликам таа дебата, ќе се повикам на моите ставови што, во тоа време, ги застапував од позиција на активен политичар, во улога на носител на одлуки. Имено, во својство на министер за локална самоуправа во периодот од 2004-2006 г., вo предговорот на владиниот „Детален план за трансфер на надлежностите и ресурсите во процесот на децентрализацијата“ на Министерството за локална самоуправа, во 2005 г. напишав дека „децентрализацијата е наш избор, не е наша судбина“. Наш избор се и Европската Унија и НАТО. Која беше целта на оваа изјава? Во тоа време се водеше интензивна политичка дебата, во која безброј пати се поставуваа прашањата за тоа што ќе ни е децентрализацијата, кому ќе му служи, дали е таа некакво наметнато решение под притисок од воениот конфликт во 2001-ва, дали е наметнат проект од странскиот фактор, дали се прави на штета на Македонците, а во корист на Албанците, и дали со спроведувањето на децентрализацијата, државата ќе стане поинтегрирана внатре, во своите граници, или со тоа ќе се отвори процес за дезинтеграција? Дебатата за децентрализацијата беше бурна и поларизирана по етничка основа. Видувањата на двете најголеми етнички заедници во Македонија, македонската и албанската, беа спротивставени.
Со моите ставови се обидував децентрализацијата, што е можно повеќе, како процес да се оттргне од политиката и да се насочи за дискусија во научните и во интелектуалните кругови. На неа да не се гледа како на политички проект наметнат однадвор, туку да се третира како процес што, првенствено, е во интерес на граѓаните и е во функција на зацврстување на унитарниот карактер на државата. Објаснувањето беше следно: ако за членство во ЕУ и во НАТО земјата треба да е демократски, политички и безбедносно стабилна, тогаш тоа може да се постигне и преку успешната децентрализација. Тоа значеше дека процесот на децентрализација е наш избор, а не наша судбина.
Како и обично, политичките изјави некогаш можат да бидат далеку од научно заснованата мисла, но затоа науката и научните методи се тие што ги докажуваат или ги отфрлаат политичките ставови. И денес некои од погоре неодговорените прашања ги поставувам од една друга перспектива, не како политичар, туку како човек и научник што подолго ја следи оваа проблематика.
Зошто денес повторно се актуализира расправата за децентрализацијата и за учеството на граѓаните во неа?
Република Македонија е на прагот на локалните избори кога, по обичај, се отвораат темите поврзани со децентрализацијата, за успехот и неуспехот на носителите на власта по општините, за уставната и законската основа, како и за прашања поврзани со квалитетот и цената на услугите и слично. Овој пат се очекува кампањата да се одвива во поинаква атмосфера од претходните. Досега политичките партии беа забарикадирани во своите етнички ровови и за нив поважно беше од која етничка заедница е градоначалникот, а не квалитетот на услугите што ќе им ги испорача на граѓаните. Овој пат се очекува партиите и кандидатите да бидат растоварени од етничките теми и да се концентрираат на ветувањата за услугите што ќе им ги нудат на граѓаните, но и како постојните состојби да ги подобрат во иднина. Во таа насока, дури, има веќе и предизборни меѓуетнички коалиции и заеднички кандидати, иако тоа јавно и не секогаш се признава.
Имајќи го ова предвид, со сигурност можеме да констатираме дека во последно време Република Македонија влегува во далеку помирни политички води, кога етничките бариери полека, но сигурно, се рушат, а граѓаните при политичката определба сѐ повеќе се групираат по идеолошка и интересна, наместо по етничка основа. Затоа и ценам дека е поволен момент повторно да се отвори оваа дебата и да се даде одговор на прашањата што тогаш, можеби, не ги одговоривме. Уште повеќе што помина доволно долг период, по кој со емпириски податоци можат да се потврдат или да се отфрлат некои од поставените тези, макар тие биле политички и за дневна употреба. Преку една подетална анализа може  да се даде одговор на прашањата за тоа кои мерки и активности треба да се преземат за една мултиетничка и мултиконфесионална држава, фрагментирана по многу основи, долгорочно политички и безбедносно да се стабилизира. Дали за да се постигне тоа, е доволна само децентрализацијата? Што е со рамномерниот развој на различните општини и региони? Која е нивната улога  во создавањето „леплива“ смеса помеѓу заедниците, за тие да останат заедно, а истовремено да ги сочуваат своите посебности и разлики? Која е улогата на Охридскиот рамковен договор во тој процес? Дали по сите промени, посебно по најновите, каде што етничкиот „мраз“ попушта за сметка на создавање една заедница на еднакви граѓани, прашањето за децентрализацијата треба да биде повторно отворено? И, најбитно, како локалната самоуправа може да помогне во понатамошно рушење на етничките бариери за сметка на поголема социјална кохезија помеѓу заедниците?
Да се обидеме да дадеме одговор барем на дел од овие многубројни прашања.

Што се добива со децентрализацијата, но и кои се предизвиците? 

Во последните години, неколку меѓународни организации, како Организацијата на локалните власти, Светската банка, Советот на Европа и други, преку јавни дебати и форуми сакаа да дадат одговор на предизвикот наречен локална самоуправа. Теоретичарите ќе констатираат дека локалната власт е лабораторија на живеењето во која перманентно се учи; се учи за односите помеѓу демократијата и добрите услуги за граѓаните, се учи аранжирањето на демократијата. Некои, пак, ќе речат дека, ако децентрализацијата значи поголема демократија, тогаш ефикасноста не е компатибилна со демократијата. Односно, дека поголема демократија значи помала ефикасност и, обратно, недостатокот од демократија во системот вообичаено овозможува негова поголема ефикасност. Ови дилеми, се разбира, не се денешни. Од постоењето на првиот облик на државата до денес, се трага по модел што ќе овозможи да дојдат до израз сите човечки потенцијали. Модерните држави се еден добар пример за таа потрага, иако глобализацијата и децентрализацијата, по сѐ изгледа, создаваат едно „триење“ во еден биполарен свет на глобалното и на локалното. Локалната власт треба да се подготви за да премине во предност.[1]
Предизвиците на глобализацијата, посебно ерата на мултиполарниот свет, наметнува интеграција на државите според одредени вредности за да можат да бидат конкурентни со новонастанатите центри на одлучување. Европа е најдобриот модел за тоа. Историски, целта што беше поставена уште од татковците на оваа идеја еволуира и достигнува нови дострели приспособувајќи се на новонастанатите околности. Европската Унија од идејата за решавање на историските проблеми и конфликти на Стариот континент, прераснува во глобален играч во еден мултиполарен свет што е на повидок. Како што ЕУ расте и се развива, се добива впечаток дека се губи нешто многу важно за оваа организација. Се појавува дефицит на демократија, а човековите права како да се губат од вид во напливот на популизмот и ксенофобијата. Сѐ повеќе се поставува прашањето како демократски ќе се владее во една мега-Европа? Дали, во такво големо здание, ќе може да дојде до израз волјата на човекот поединец и на разните маргинални групи, затрупани со бирократија испреплетена во безброј процедури? Во вакви околности главниот предизвик за Унијата е како, истовремено, да биде и голема и мала – доволно голема за да се справи со предизвиците на глобалниот свет, но и доволно мала за да биде достапна за поединецот и за разните маргинализирани групи и заедници? Како да се надополни недостатокот од демократија што се јавува како неминовност од глобализацијата и интеграцијата?
Многу од аналитичарите решението го гледаат во еден меѓупростор во кој треба да се надополнат две празнини, оние на ефикасноста и демократичноста. Спасот се гледа во регионите, во „средната“ власт (меѓу локалната и националната), односно во уште едно пониско ниво, поблиско до граѓаните и нивната локална власт, за да може да дојде до израз индивидуата, односно да се зголеми демократскиот капацитет. За овие опции денес се разговара во демократскиот свет и во Европа.
Така станува појасно зошто локалната власт сѐ повеќе се наметнува како клучен елемент во нашиот политички систем. Општината e таа која во голема мера дава услуги на граѓаните, битни во нивното секојдневие. Оттука, исклучително e важно како ќе бидат дизајнирани локалните власти за да ги исполнат сѐ повисоките стандарди што се исправуваат пред нив. Дали ни е потребна локална власт не е прашање што бара одговор, бидејќи тоа само по себе се разбира. Но, важно е да се каже во кои димензии и според кои критериуми таа локална власт треба да се дизајнира.[2]

Централна наспроти децентрализирана власт во една мултиетничка држава

Дебатата за тоа дали е подобар централизиран или децентрализиран политички систем, секогаш е актуелна, посебно кај мултиетничките држави. Затоа е нормално што таа дилема и во нашата земја, од време на време, се отвора како прашање. Обично, оние што се за поголема ефикасност на државата бараат централизиран политички систем; додека оние што преферираат поголема демократија, слобода и поголема можност за влијание врз носењето одлуки, се за подецентрализирана власт. Во нашиот случај оваа дебата е засенета од фактот што Македонија е мултиетничка држава, па затоа децентрализацијата кај одредени кругови не се гледа како можност за поголема контрола на граѓаните како се трошат нивните пари и можност за нивно директно учество во носењето одлуки во тој процес, туку преовладува скепсата, одново поставувајќи го прашањето дали зад идејата за децентрализација има некоја скриена цел, некаков заговор. Ова влијае дебатата да се политизира и, често, да стане деструктивна. Сепак, без оглед на сѐ, секој во одбрана на својата теза ќе наброи свои аргументи. Во оваа пригода, ќе наброиме одредени аргументи во прилог на централизацијата и некои во корист на децентрализацијата, преземени од познатиот политиколог Ендру Хејвуд  (Andrew Heywood). Хејвуд ги набројува следниве аргументи за централизирано владеење: национално единство, усогласеност, еднаквост благосостојба. Наспроти ова се аргументите за децентрализација: партиципација, отвореност, легитимност, слобода.[3]
Без разлика кој каква опција брани, ќе мора да констатираме дека денес во практиката тешко се наоѓа класична централизирана или децентрализирана држава. Во најголемиот дел од модерните држави се прават напори односите меѓу централната и локалната власт да бидат регулирани како односи на рамнотежа. За ова главно влијаеле историските, културните, политичките и економските фактори. Но, во секоја држава најважно е уставното уредување, а посебно изворот на суверенитетот. Уставот ги дава рамките за односот меѓу локалната и централната власт, но врз овој однос влијаат и други фактори. Таков е и случајот со Република Македонија.

Историски развој на децентрализацијата во Европа

Како и секаде, и европските земји процесот на децентрализација ќе го поттикнат во одреден политички и економски контекст. Без да навлеземе длабоко во историјата на овој процес, ќе се задржиме на поблиското минато.
По Втората светска војна, земјите од Европа се соочуваат со предизвикот како да се справат со последиците од војната: големи разурнувања, сиромаштија, уништени економии итн. Поголемиот број држави спасот го видоа во ефикасни државни и јавни инвестиции, преку централизација на институциите и власта. Тој пристап, на почетокот, даде резултати, што овозможи релативно успешно и брзо да ги санкционираат последиците од војната и да дојдат до висок економски раст. Но, во седумдесеттите години од минатиот век, државите од Европа се соочија со големите, скапи и тромави бирократии, кои имаат негативни последици по општиот развој и по фискалните политики.
Организацијата за економска соработка и развој (OECD), спасот го виде во реформите на администрацијата, и тоа во два брана што започнаа во 70-тите години и траеја до доцните 90-ти години од минатиот век. Првиот бран беше воден под мотото „Направи повеќе за помалку“, што значеше поголема контрола врз парите што ги троши владата, а кои понатаму беа проследени со подобрување на услугите и односите со граѓаните.[4]
Од втората половина на 80-тите години, откако фискалните дефицити значително се намалија, во повеќето земји од OECD се постави втората цел, „подобро владеење“. Оваа цел се концентрира на подобрување на услугите, подобри односи меѓу институциите, деволуција на одговорноста на пониско ниво на владеење, поблиску до граѓаните, подобар пристап до владините информации и поголема транспарентност.
Развојот на новите технологии во информирањето, го зголеми притисокот на јавноста за да се пристапи кон втората фаза во реформите, каде што граѓаните целосно ќе бидат вклучени во процесот на донесување одлуки за нивните потреби. Тие бараа поефикасна и поефективна власт, на ниво на даватели и корисници на услугите. За да можеше да се случи тоа, врз давателите на услугите се наметна потреба да бидат поодговорни, преку поголема транспарентност, партиципација, задоволување на барањата на „клиентите“ и пристапност кон услугите.
Со распадот на комунизмот кон крајот на дваесеттиот век, на површина се исфрлија многу проблеми пресликани и во конфликти од меѓуетнички карактер. Драматичната ситуација во поранешна Југославија уште еднаш го отвори пакетот прашања поврзани со децентрализацијата, како можно решение за повеќето од проблемите. И со оглед на овие искуства, Европскиот совет и Европскиот парламент во упатствата за нови територијални поделби (бр. 32003R1059, од мај 2003), во точката 10 прецизираат: „Неадминистративните единици мораат да ги рефлектираат економските, социјалните, историските, културните, географските или околностите на средината.“[5]
Од сето наведено следува дека, прво, децентрализацијата се актуализира во одреден политички и економски контекст; и, второ, дека контекстот ја одредува целта што треба да се постигне со реформата. Од погоре изнесеното, јасно се гледа дека првата цел била ефикасноста на администрацијата, со намалување на нејзините трошоци, потоа се одело на зголемување на демократскиот капацитет во една држава, за на крајот децентрализацијата да биде во функција на решавање меѓуетнички проблеми. Очигледно, децентрализацијата е мултифункционален механизам за решавање повеќе политички и економски проблеми, но и за добро владеење и зголемување на демократскиот капацитет на една држава.

Децентрализацијата во Македонија пред 2001 г.

Не навраќајќи се премногу во историјата, по осамостојувањето на државата, децентрализацијата во Македонија има приближно ист тек како и оној во земјите од Европа. По прогласување на независноста на Република Македонија, со наследени институции од поранешниот систем, со нерешени меѓуетнички односи и со многу конфликти во соседството, носителите на политичката власт преферираа централизирана власт, со убедување дека така поефикасно ќе се справат како со меѓуетничките односи во државата, така и со надворешните опасности.
Со оваа констатација не се согласуваа сите заедници. Најголемата заедница во државата по македонската, албанската, преку свои легитимно избрани претставници остро се спротивставуваше на оваа идеја. Тие беа за поголема децентрализација, со која се очекуваше да се зголеми партиципацијата на Албанците во политичкиот живот и во институциите на системот, односно дека така полесно ќе бидат решени натрупаните меѓуетнички проблеми.  Иако со Уставот од 1991 г. беа дадени одредени решенија за децентрализацијата, во практиката и таквите одредби не беа спроведени.
Пo политичката и безбедносната криза што ја зафати Македонија во 2001 г., значително беше променет концептуалниот приод воспоставен со реформата од 1991 г., со интензивирање на процесот за децентрализација. Базиран врз Уставот од 1991 г., вo 1995 г. беше донесен првиот системски Закон за локална самоуправа[6]. Во член 17 од Законот беа наброени 32 конкретни работи што требаше да ги вршат единиците на локалната самоуправа. Во пакет со овој закон беа донесени и Законот за територијална поделба и утврдување на подрачјето на единиците за локална самоуправа[7]. Законот за локалните избори, пак, е донесен во 1996 г.[8]
Но, со сите овие новодонесени закони и во нив предвидените надлежности – како што проникливо забележа еден тогашен градоначалник – општините наместо да бидат место за решавање проблеми, станаа „рамо за плачење“. Со донесувањето на Законот за Градот Скопје и Законот за уредување на односите меѓу новите единици за локална самоуправа и единиците на локалната самоуправа од кои произлегуваат, се затвори законската рамка.[9] Во 1996 г. Република Македонија ја потпиша Европската повелба за локална самоуправа, а на 14 мај 1997 г.[10] без никакви резерви оваа Повелба беше ратификувана во Собранието, со што државата се обврза во целост да ги имплементира и да ги почитува нејзините начела во својот правен поредок.
Иако, на прв поглед, изгледа дека децентрализацијата во Македонија е завршена и дека функционира, во практиката работите се поинакви. Локалната самоуправа низ општините ниту од далеку не ги задоволува потребите на граѓаните. Надлежностите што со Устав им беа пренесени на општините, при нивната операционализација секогаш беа проследени со додавката „во согласност со закон“ коишто, во суштина, никогаш и не беа имплементирани. Општините сѐ повеќе наликуваа на канцеларии за жалби и поплаки на граѓаните[11], наместо да ги решаваат нивните проблеми.
Од тие причини, кон крајот на 1999 г., владата пристапи кон подготвување Стратегија за реформа на локалната самоуправа.

2001-та и по неа

Охридскиот рамковен договор, постигнат на 11 август 2001 г., ја третира децентрализацијата на власта според принципот на деволуција, со насоки како таа да се операционализира и да се примени. Со постигнувањето на Договорот се изменија 15 члена од Уставот на Република Македонија, но се поставија и неколку принципи врз чија основа требаше да се преуреди политичкиот систем на државата. Во Точката 1.5 од Договорот стои дека „развојот на локалната самоуправа е од суштинско значење за поттикнување на учеството на граѓаните во демократскиот живот и за унапредување и почитување на идентитетот на заедниците“.
Тоа значи дека, според Договорот и новата политичка реалност во Македонија, преку развивањето на локалната демократија требаше да се постигнат најмалку две цели: да се зголеми учеството на граѓаните во демократскиот живот и да се унапреди почитувањето на идентитетот на заедниците.
Во таа насока, по 2001 г., како појдовна точка во процесот на децентрализација беа два документа, Охридскиот рамковен договор и Стратегијата за реформа на локалната самоуправа, од 1999 г., којашто произлегуваше од анализата на севкупните состојби во локалната самоуправа, усвоена од тогашната влада на Република Македонија[12]. Во јануари 2002 г., како резултат на политичкиот консензус и изразената политичка волја на сите релевантни политички субјекти во државата, врз база на овие два документа беше донесен новиот Закон за локална самоуправа[13] што претставува основа за интензивирање на процесот за децентрализација во Македонија.
Со овој системски закон се поставија основите на новиот систем за локална самоуправа во државата, се уредија надлежностите на единиците на локална самоуправа, учеството на граѓаните во одлучувањето на локално ниво, организацијата и работата на органите на единиците на локална самоуправа, начинот на нивното финансирање, заштитата на локалната самоуправа, употребата на јазиците и други прашања од значење за локалната самоуправа.
Во август 2004 г. беше донесен нов Закон за територијална организација на локалната самоуправа во Република Македонија[14]. Со овој закон се основаа вкупно 84 општини, се утврдија подрачјата на општините и на Градот Скопје како посебна единица на локалната самоуправа, се утврдија имињата, седиштата и границите на општините, се определи видот и имињата на населените места, се уреди спојувањето, поделбата и промената на границите на општините и на Градот Скопје, како и други прашања што се однесуваат на територијалната организација на локалната самоуправа. Со посебен закон, пак, донесен во истата 2004 г., детално се уреди организацијата на Градот Скопје, како посебна единица на локалната самоуправа.
Првиот закон со кој се уреди финансирањето на единиците на локалната самоуправа беше донесен кон крајот на 2004 г.[15]. Со тој закон се уредија изворите на финансирање на општината, се утврдија и се пропишаа наплатата на приходите на општините, начинот на нивно задолжување и нивниот буџет, сметководствената евиденција, контролата и ревизијата, финансиската нестабилност на општината и спроведувањето на фискалната децентрализација.
На седница одржана на 22.11.2004 г.[16], Владата на Република Македонија ја усвои Програмата за спроведување на процесот на децентрализација во периодот 2004-2007 г. и Акцискиот план за нејзина реализација. Програмските активности се однесуваат на трансферот на надлежностите, ги третираат вработените, средствата за работа и имотот од централно на локално ниво и на зајакнување на капацитетите на општините за успешно преземање на пренесените надлежности.
Во април 2005 г. Владата го усвои Деталниот план за трансфер на надлежности и ресурси[17]. Активностите во овој документ се планирани за период од мај 2005 г. до мај 2006 г., со што и започна имплементацијата на оваа реформа.
Со тоа се заокружи еден добар дел од активностите што беа предвидени. Тоа беше почетокот, но не и крајот на децентрализацијата. Таа и денес и во иднина ќе биде преокупација како на политичарите, така и на теоретичарите и аналитичарите. Во која насока ќе се води дебатата, ќе зависи од контекстот, од предизвиците и од потребите на граѓаните, согласно со техничко-технолошкиот развој што по дефиниција ќе генерира нов социокултурен предизвик.

Граѓанско-етничка кохезија

Како што веќе нагласивме, процесот на децентрализација на државата ќе биде комбинацијата на двата документа: Стратегијата за реформи на локалната самоуправа од 1999 г. и Охридскиот рамковен договор од 2001 г. Со децентрализацијата требаше да се постигнат две цели: првата цел беше доброто владеење, што ќе се добие преку поголемо учество на граѓаните во донесување одлуки од нивен интерес и со поголема контрола врз работата на општините ќе се зголеми демократскиот капацитет и ќе се добие поизбалансиран однос на властите; и, втората цел, со повисок политички дострел, да им овозможи на заедниците поголем пристап до ресурсите преку поголемо учество во одлучувањето, до зачувување и развивање на нивните културни и етнички посебности. Овие две компоненти требаше да го создадат „лепакот“ на поврзување на заедниците, во ситуација кога земјата ризикуваше да се подели по етничка линија.

Ако првата компонента има повеќе граѓански дух, втората имаше повеќе комунитарна, етничка одлика. Реформата како крајна цел требаше да произведе децентрализацијата, во комбинација со некои други компоненти, да биде средство за побрза интеграција на Македонија во ЕУ и во НАТО, а при тоа да се оствари поголема политичка стабилност и внатрешна интеграција во државата. Во еден мој поранешен труд како аргументи дека децентрализацијата е „лепакот“ на поврзување, а не „растворувачот“ што ќе поттикне на декомпонирање на една мултиетничка држава, наброив:

  • Прво, децентрализацијата од типот на деволуција базирана врз принцип на супсидијарност не навлегува во поделбата на суверенитетот на државата помеѓу одредени територии во државата или меѓу заедниците, туку, напротив, државата и понатаму го задржува својот унитарен карактер;
  • Второ, широката лепеза на пренесени надлежности од централно на локално ниво придонесува за избалансиран однос на политичката и економската моќ помеѓу централната и локалната власт, што, од друга страна, создава поголема можност заедниците директно да учествуваат во носењето одлуки во однос на прашањата од нивен интерес и во управувањето со достапните ресурси;
  • Трето, заедниците на ниво на локалната власт имаат голема можност да го развиваат и да го негуваат својот национален и културен идентитет;
  • Четврто, мултиетничкиот состав на заедниците во општините е добар простор за комуникација и соработка меѓу заедниците во институциите, но и во секојдневниот живот;
  • Петто, бидејќи припадници од едната и од другата заедница, оние на македонската и на албанската, често живеат како малцинства во етнички мешаните општини, тоа ја зголемува меѓусебната одговорност за нивните постапки и односот кон етничките малцинства во сопствените општини, односно таквата ситуација претставува „вага на демократичноста на заедниците во своите сопствени редови“.

На овие ставови стојам и денес, но дали е ова доволно објаснување? Секако дека не е!

Овој пристап, како фундаментален критериум за оценување го зема колективитетот или етничката припадност на граѓаните, а при тоа игнорира многу други фактори. На пример, каде се индивидуалните човекови права, каде е правото и правната држава која треба да важи и да функционира на целата територија и за секого еднакво во државата? Што станува со рамноправноста и еднаквите можности за сите? Каква е можноста да се има пристап до сите центри на моќ?
Очигледно дека анализата не е целосна и бара дообјаснување. Уште повеќе, кога бараме формула како заедниците да се претопат во едно заедничко општество. Што значи, неопходни се и дополнителни елементи што „лепакот“ за поврзување помеѓу заедниците ќе го претворат во претопувач на заедниците во едно единствено општество.   

Низ „еквализација“ до фер трка

Процесот на деетнизација на политиката и општеството, за сметка на идеологизацијата на политиката која како краен ефект треба да произведе еден заеднички демос, место поделени етноси, е многу комплексен. Во мултиетничката Република Македонија, со нејзините историски недоречености, овој процес е уште потежок. Со оглед на комплексноста на државата, што ја прави тешко разбирлива за пошироките маси, оваа операција кај нас се промовира како интеграција во Европа преку „европеизација на државата“. Во овој процес се изведува преку повеќе дополнителни механизми во системот што како крајна цел ќе треба да произведе една „европска држава“. Под поимот „европеизација“, во овој случај, ќе подразбереме еден комплексен процес на понатамошна демократизација до профункционирањето на правото, создавањето еднакви шанси и можности за сите, па сѐ до „еквализација“ или порамнување, на што посебно ќе се осврнам.
Веднаш да потенцирам дека „еквализација“ не значи „еднаквост“. Таквото сфаќање би нѐ одвело во сосема друг правец. Како попластично да ја објасниме „еквализацијата“? На пример, ако двајца трчаат да стигнат на иста цел, а едниот веќе создал предност (од историски или други причини) што е недостижна за вториот, тоа ја прави трката нерамноправна (неконкурентна), па треба да се направат напори овие два натпреварувачи да имаат исти шанси за успех. Тоа не значи дека оној што трча побрзо треба да го забавиме за да биде стигнат од овој што не може да трча со него, а уште помалку треба побавниот да го возиме со количка за да стигнат двајцата истовремено. Бидејќи така, во суштина, ништо не сме добиле: во првиот случај не сме му дозволиле ниту на способниот да дојде до израз, ниту на послабиот да се оспособи и да се развие; во вториот случај воопшто и нема трка, натпревар, затоа што послабиот го третираме како неспособен, па ништо не менуваме во неговиот живот оставајќи го со својата неспособност да биде товар на општеството. Затоа, „еквализацијата“ е покомплексен процес што подразбира на поспособниот да му дадеме можност да се развие преку оспособување на послабиот, за обајцата да бидат поконкурентни и да придонесат во целокупниот развој на општеството.
Со тоа, натпреварот ќе направиме да биде со исти стартни претпоставки (рамноправна конкуренција). Зошто ова е важно?
Македонија не е само поделена по национална, по верска и по јазична основа. Таа има големи разлики и во однос на економскиот, социјалниот, информативниот и образовниот систем. За да се спречи натамошно продлабочување на овие разлики и да се направат напори да се дојде до изедначување на можностите, потребна е дополнителна програма и активности, проект што можеме да го наречеме „еквализација“, поим што кај нас се упростува и се третира како „позитивна дискриминација“. Елиминирајќи ја можноста за супремација на една заедница врз друга, ќе ја елиминираме и можноста фрагментираното општество да биде конфликтно општество. Во спротивно, генерирањето на конфликтот може да биде не врз етничка основа, туку врз основа на социјалните разлики, но во услови на недоверба меѓу заедниците може лесно да прерасне во меѓуетничка или верска кавга. Впрочем, кога Хоровиц зборува за можни извори на конфликт во мултиетничките држави, акцентот го става врз нееднаквиот пристап до пазарот на трудот и нееднаквиот пристап до ресурсите, а дури потоа ги евидентира етничките и културните разлики како извори на конфликт. Односно, класната стратификација во државава треба да има чист социјален предзнак и да не асоцира етничка нееднаквост или дискриминација.
Што значи ова поконкретно? Како помага „еквализацијата“ во демократизацијата на општеството?

Неконвенционални извори на конфликти

На почетокот од деведесеттите, сѐ до 2001 г., Албанците и некои од помалите заедници не учествуваа во институциите на системот, не беа образовани, па „сите“ припаѓаа на една иста класа, земјоделска, рурална, односно необразована, и ја сочинуваа нископлатежната работна сила во државата. Во такви околности, лидерите со етнички политички програми, кои нудат брзи и едноставни решенија, наоѓаат простор класните разлики да ги користат за етничка мобилизација. Таквата маса е емоционално ранлива и нема капацитети на критичко оценување на политичките процеси. Кога емоциите ќе го засенат разумот, таа маса прераснува во толпа, а целата моќ се префрлува кај лидерите или кај една мала група која прераснува во олигархија, што потоа тешко се деконструира. Што значи, политичките организации прераснуваат во затворени политички партии со низок внатрешен демократски капацитет. Ако на тоа се додадат и ресурсите и вештините што, низ практикување на власта, би ги развивала една партија, тешко дека може да дојде до демократизација не само на партиите, туку на општеството како целина.
Хомогенизацијата на една заедница врз етничка основа, без разлика на целите што таа ги поставува, вештите политичари лесно ќе го интерпретираат како опасност за другата заедница и ќе бараат мобилизација и на својата заедница врз етничка основа. По принцип на врзани садови, двете политички групации во меѓусебната политичка битка се потхрануваат, односно се помагаат и се одржуваат во живот. Како што се заострува политичката реторика, така се продлабочува поделбата на општеството по етничка основа. Таква атмосфера владее подолго време во Република Македонија.
Во вакви околности, единството во општеството се одржува преку заеднички проекти. Во нашиот случај, заедничкиот проект за кој има консензус и има согласност меѓу заедниците е интеграцијата на земјата во НАТО и во ЕУ. Кога овој проект не може да се реализира, „стегите“ на заедништвото попуштаат и лесно може центрипеталните и центрифугалните сили да се дебалансираат и, наместо да гравитираат кон центарот, тие се оддалечуваат. За да се избегне понатамошна општествена поларизација, треба да се работи на два колосека, а тоа е повторно ставање во полна функција на проектот членство во НАТО и во ЕУ; и декомпонирање, или трансформирање на социјалната стратификација од моноетничка во мултиетничка. Затоа е потребен инструмент на „еквализација“ или „изедначување“.
Во нашиот случај, во делот на локалната власт, еден таков инструмент е рамномерниот регионален развој, кој е директно поврзан со локалниот развој и општината. Што значи, регионалниот развој како инструмент за „еквализација“ треба до добие нова димензија, што покрај класичните индикатори и мерки за оценување, траба да поведе сметка и за културолошките и историските разлики. Општините треба да се оспособат за новиот предизвик, со поголема моќ на одлучување во тие политики. На тој начин, овие два процеса, кои на прв поглед изгледаат како спротивставени, ќе добијат заедничка допирна точка. Децентрализацијата преку „еквализацијата“ ќе помогне во демократизацијата што, пак, од друга страна, ќе биде во функција на процесот на европеизација. Ова последното,  европската и евроатлантската интеграција, ќе поттикнат понатамошна децентрализација. Така, полека, но сигурно, влегуваме во затворен процес на стабилизација.

Д-р Ризван Сулејмани (60) е професор на Универзитетот „Мајка Тереза“ во Скопје, поранешен пратеник (1996-2002) од редовите на Партијата за демократски просперитет (ПДП), а потоа и заменик министер за одбрана и министер за локална самоуправа во владата на СДСМ и ДУИ (2002-2006), во време на најголемите реформи на локалната самоуправа и процесот на децентрализација во Македонија, по конфликтот во 2001 г.

[1] Rose, Lawrenc E. 1999. “Citizens (Re)orientations in the Walfare State: From Public to Private Citizens?” in Citizens and Transition in Europe Welfare State, edit by J. Bussemaker. London: Routledge.

[2] Овие прашања пошироко можат да се консултираат во работата на Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR), во нивниот извештај од декември 2001: “Relatioship Between the Size of Local and Regional Authorities and Their Efectiveness and Economy of their Action”, The Size of Local and Regional Auhorities: Its Impact on Service Delivery and Demockratic Quality.

[3] Endru Hejvud “Politika” , 2004, Clio , Beograd, стр. 306.

[4] Frederic Bouder “Public Administration Improvments in OECD Countries”, Chapter 20 p.704, Internet download.

[5] Regulation (EC) No 1059/2003 of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 on the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS).  Official Journal L 154, 21/06/2003 P. 0001-0041.

[6] „Службен весник на РМ“ бр. 52/95

[7]  „Службен весник на РМ“ бр. 49/96

[8] „Службен весник на РМ“ бр. 46/96

[9] „Службен весник на РМ“ бр. 59/96

[10] „Службен весник на РМ“ бр. 23/97

[11] Зоран Шапуриќ, „Децентрализација на власта во Република Македонија“, докторска дисертација (2005), поранешен градоначалник на Општина Кисела вода.

[12] Седница на Владата на РМ одржана на 23.11.1999 г.

[13] Службен Весник на РМ“ бр. 5/02

[14] „Службен Весник на РМ“ бр. 55/04

[15] „Службен Весник на РМ“ бр. 61/04

[16] Заклучок бр. 23-4158/1 

[17] Заклучок бр. 19-1354/1 од 25.4.2005