Шенкер: Децентрализација: Никој не смее да биде запоставен!

282
Print Friendly, PDF & Email

Пишува: Харалд Шенкер[1]

Процесот на децентрализација во државата започна да се концептуализира во доцните деведесетти години од минатиот век, а до крајот на милениумот почнаа првите реформи. Сегашната состојба со децентрализацијата сѐ уште ги одразува тие денови во многу свои сегменти – и оние добрите, но и оние што се помалку од тоа. Големиот пробив, што се случи со потпишувањето на Охридскиот рамковен договор, само воведе некои нови елементи во целиот процес – додуша, важни, какви што беа употребата на јазиците на локално ниво и прочуениот праг од 20% за етничките заедници да ги уживаат јазичните права.

Но, овој напис не е наменет да биде анализа на актуелните состојби, има други што тоа многу подобро ќе го направат од мене. Текстов повеќе сака да се обиде да прикаже како Програмата за развој на Обединетите нации (УНДП) ја разбира системската работа во областа на децентрализацијата и локалната самоуправа, односно локалната демократија. Ова е еден обид да ги покажеме предностите и предизвиците на работата во оваа насока.

Значи – децентрализација. Првото на што ќе помислите се општините, односно, со јазикот на законот, „единиците на локална самоуправа“. Тие имаат овластувања, треба да испорачаат услуги до луѓето, а за да го направат тоа, им требаат фондови. Следното што ви доаѓа на памет се луѓето. Но луѓето, или „граѓаните“, се комплексни суштества. Од една страна, тие се корисници на услугите понудени од општините. Од друга, тие се граѓани со свои права и одговорности. Ова е првата од многуте дилеми: како да се помири економската логика на испораката на услугите со пристапот за почитување на човековите права кога се говори за луѓето? Со други зборови: ако во едно село останале само неколкумина, има ли смисла да се проширува селската водоводна мрежа? Дали економската ефикасност е водилката на развојот, или се тоа човековите права и правото за пристап до вода за пиење? Велиме: никого не оставаме запоставен. Но, тоа често има цена што не секоја власт е подготвена да ја плати. А, сепак, власта е обврзана со задолженијата преземени од долгата листа усвоени конвенции и договори, како и со „Агендата 2030 за одржлив развој“, усвоена од Обединетите нации, со глобална важност.

Дилемата што овде ја опишувам е суштината на работата на оние што се занимаваат со развојот: така, Агендата 2030 повикува на „градење ефективни, отчетни и инклузивни институции“ (Цел бр. 16 на одржливиот развој). За да бидат ефективни, институциите треба да бидат ефикасни. Но, тука доаѓа аспектот на човековите права, кој јасно укажува дека човековите права се универзални права, независно од специфичната ситуација на која било личност. Секогаш ќе остане предизвикот како да се помират овие два концепта, дури и во најразвиените демократии.

Деновиве чувме една шокантна изјава од потпретседателот на Владата задолжен за економскиот и регионалниот развој: само 18% од населението во земјава има пристап до канализациските мрежи. Ова не се чини ниту дека е ефективно, а ни ефикасно, и секако не на линија на она дека никој нема да остане запоставен. Но, ова е точката во која децентрализацијата се допира до секојдневниот живот на луѓето, тогаш кога тие стануваат дел од системот што би требало да се потпира врз партиципативност и отчетност. Тоа е ситуација кога на луѓето мора да им се чуе гласот за тоа кои услуги што ги дава општината се нивен приоритет. Затоа треба да се почитува нивниот гласачки избор, како и нивниот придонес кога се креира општинскиот буџет. И во такви случаи тие треба да бараат отчетност – од своите избрани претставници и од администрацијата, и на локално и на државно ниво.

УНДП и децентрализацијата

Приказната за учеството на УНДП во процесот на децентрализација во Македонија е долга и успешна. Но, се разбира, сите така велат кога ќе ги прашате. Сепак, ќе биде доволно во поткрепа на нашево тврдење да завртите еден круг околу државата и да поразговарате со градоначалниците, со членовите на локалните администрации и во центрите за регионален развој. Повеќето од нив имале некаква соработка со УНДП во последните петнаесетина години. Ова е така бидејќи ние ја гледаме децентрализацијата тесно поврзана со локалниот развој. Тоа е просторот каде што се наоѓаат луѓето и каде што ние не сакаме никого да оставиме запоставен, какво што е барањето во Агендата 2030 за одржлив развој, но и како што налага логиката на областа на општествениот развој. А ваквите амбиции успеваме да ги преточиме во практични активности благодарејќи на несебичните донатори какви што се Швајцарија, Европската Унија, Јапонија и, да, македонската влада.

Но, како ни успева? Како ја правиме нашата работа да биде толку инклузивна што, навистина, не оставаме никого запоставен? Станува збор за постојан процес на заемно информирање, координирање на активностите, споделување на идеите со нашите партнери и со постојано преиспитување на начините и приодот со кој тргнуваме во некој проект.

УНДП соработува и со институциите и со граѓанското општество. Но што, точно, правиме? Се обидуваме постојано да го развиваме системот и да ја третираме децентрализацијата од различни агли.

Соработка со општинските совети

Еден од фокусите што ги ставаме во работата е да се осигуриме дека создадените институции во рамките на локалната самоуправа навистина си ги исполнуваат своите ролји, а не само да ги поминуваат дневните редови на седниците. Во таа смисла, еден од најголемите недостатоци е оној со општинските совети кои, до сега, беа занемарени во процесот на децентрализацијата главно поради ризикот од „заглавување“ во соработката со политички избраните претставници. Затоа, УНДП, во партнерство со швајцарската Агенција за развој и соработка, се зафати да ја надополни таа празнина. „Згазнавме“ на нова и непозната територија.

Општинските совети се најслабата алка во локалните структури на моќ, иако советниците се избраните претставници на граѓаните во општините. Градоначалниците се наметнуваат не само со своите лични авторитети, туку и поради востановената традиција, како и поради фактот дека тие можат да се потпрат врз општинската функционална машинерија, врз „својата“ администрација. Многу од советниците се преоптоварени од задачата кога ќе дојде редот да се занимаваат и да ги сфатат документите презентирани пред нив од администрацијата, особено кога ќе дојде редот на финансиските извештаи и предложените буџети. Затоа, нивното гласање повеќе се потпира на општата партиска линија, отколку на способноста да разберат кои се вистинските интереси на граѓаните.

Што прави УНДП во врска со ова? Се обидуваме да ги оснажиме општинските совети. Имаме за цел да го смениме однесувањето на нивните членови. Работиме врз тоа да им дадеме моќ на советниците за да ги изградат и да ги искажат сопствените мислења, независно од лојалноста кон политичката партија на која ѝ припаѓаат. Се обидуваме повторно да ја воспоставиме идејата дека советите се избрани од граѓаните и дека претставуваат орган што би требало да е најзаинтересиран за подобрување на животите на луѓето што ги избирале на избори. Се обидуваме односот на силите на локално ниво да го промениме во корист на тоа општинскиот совет да стане еднакво важен како и градоначалникот. Се обидуваме да помогнеме во создавањето ситуација во која советите ќе служат како точка на проверка и балансирање на одлуките што ги носи извршната власт и администрацијата во општините, во која тие и граѓаните ќе можат да бидат коректив на одлуките донесени против нивните интереси. Се обидуваме да обезбедиме советниците да бидат информирани и способни за критичка процена на презентираните документи од администрацијата, што е во основата на нивниот процес за донесување одлуки.

Ова ќе се прави како дел од напорите не само да се обучуваат советниците индивидуално, кои можеби ќе бидат реизбрани по мандатот од четири години, туку и да се зачува знаењето со кое се стекнале – или во електронски бази, достапни за сите советници, или преку нивно мрежно поврзување што ќе обезбеди континуиран проток на информациите. А тоа знаење ќе се трансформира во практика низ проектите создадени на иницијатива на советите во соработка со граѓаните, спроведени од самите општини. Приоритет ќе им се даде на проекти што ќе покренат прашања од областа на социјалното вклучување на маргинализираните групи или индивидуи.

 

Работа со градоначалниците и општинската администрација

Оној, потрадиционален пристап на работа со градоначалниците и со општинската администрација, се разбира, останува како основа на активностите на УНДП. Без разлика дали работиме, на пример, на стратегиското планирање на селскиот туризам или на инфраструктурни проекти за овозможување пристап за луѓето со физичка попреченост во јавните згради, или поддржуваме меѓуопштинска соработка за прашањата како оние за енергетска ефикасност или воведуваме сортирање на сметот и системи за негова рециклажа, тоа се интервенции што директно влијаат врз квалитетот на животот на граѓаните по пат на локален развој. За да се реализираат овие интервенции, ни треба градоначалниците да ги прифатат овие иницијативи како свои, за со користа од нив да ги убедат своите општински совети и да се погрижат да бидат спроведени од администрацијата. Ова прави дополнителен напор во и онака веќе оптоварената општинска структура, а кога тоа ќе се случи, се обидуваме да помогнеме во градење капацитети за планирање на овие проекти, со подобрување на процесите за работа и со водење сметка за „големата слика“. Се обидуваме да избегнеме поединечни и изолирани интервенции, туку да ги обединиме во поголеми кластери на иницијативи и проекти, што обично ја надминува амбицијата само за чиста децентрализација и вклучува и други области од делувањето на УНДП – природната средина и климатските промени, како и социјалната инклузија.

Важен елемент во нашата работа со општините е да ги охрабриме да станат поотворени за граѓанската партиципација и пред граѓаните да бидат транспарентни и отчетни во својата работа. Всушност, целата работа го надминува само охрабрувањето, бидејќи овие елементи често се предуслов за каква било финансиска помош. Сакаме граѓаните да се добро информирани. Но, исто така сакаме да имаат шанса да го кажат своето мислење при создавањето на политиките што ги допираат нивните животи. Сакаме да влијаат врз начинот на кој се креираат општинските буџети, како и за тоа како се трошат општинските пари. Сакаме и мажите и жените да учествуваат во тие процеси. Сакаме буџетите да се планираат со чувство за половата рамноправност. Воедно, сакаме граѓаните да можат да преземаат акции за корекции на политиките. И тоа не затоа што, таму, некои претставници на УНДП мислат дека ваквите прашања се важни, туку затоа што станува збор за правата на граѓаните. Па, бидејќи станува збор за права, општините треба да ја организираат својата работа на начин што ќе овозможи ваквите права да се почитуваат.

Но, најважно од сѐ ни е општините да нѐ примат како партнери, а често и како пријатели. Нудиме помош, но инсистираме на стандарди. И тоа оди во двата правци – нас нѐ обврзуваат нашите ветувања, а тие мора да се спроведат. Станува збор за заемен однос на кредибилност. И станува збор за однос што постојано се развива. На извесен начин, станува збор за самоостварливи предвидувања, според кои, ако општините ги активираат механизмите за добро владеење, ако го подигнат капацитетот на сопствените институции и квалитетот на сопствените услуги, тогаш им станува многу полесно да пронајдат и друга донаторска поддршка или да ги продолжат постојните проекти во следната фаза. По ова следува ново ниво на развојот, а по него следното, и така натаму.

Се разбира, вака би изгледала идеализираната слика. Реалноста е, пак, дека многу од општините се мали и сиромашни и дека нивните институции имаат слаби капацитети. Реалноста е дека многу од општините се загубија во „приказната“ под сегашниот систем на организација или се доведоа во ситуација на блокирани општински сметки. Реалност е дека развојот ниту е избалансиран ниту, пак, се потпира на некаков систем на супсидијарност. Реалност е дека многу од нив се оставени запоставени, што доведува до ситуацијата во која многу од нивното население си заминува. Реалност е дека нееднаквоста меѓу мажите и жените опстојува. За овие проблеми ние се обидуваме да изнајдеме премостувања на диспаритетите, без разлика дали се од географска, економска, етничка, полова или социјална природа. Но, уште многу има да се сработи. А општините можат да ја имаат клучната улога во тоа, ако научат да гледаат зад тесните интереси на нивните општински граници и гласачки тела, за да ја видат „големата слика“ во која е можно, но и неопходно, да се обединат капацитетите и напорите за испорака на промените, наспроти етничките, социјалните и политичките поделби.

Соработка со граѓанскиот сектор

Кога веќе зборуваме за партнерите, треба да се каже дека многу работиме со организациите од граѓанскиот сектор. Мислиме дека развиеното граѓанско општество е еден од моторите на општиот развој. УНДП се труди да ги инволвира граѓанските организации во сите наши активности, како принципиелно прашање, за да се зајакне нивната улога во владејачката демократска архитектура на македонското општество. Во тој развоен контекст, постојат три ролји за граѓанското општество за кои сметаме дека се важни: застапување и претставување, мониторинг и барање отчетност, а конечно и партиципација во процесите.

Организациите на граѓанското општество би требало да играат клучна улога во застапувањето на прашањата за кои се залагаат – оние што се важни за нивната база, доколку се потпираат врз пошироко членство, или за нивната целна група, доколку работата им е врзана за одредена проблематика. Во контекстот на децентрализацијата, УНДП се обидува да ги охрабри да настапуваат наспроти локалните институции, со учество во дебатите, на пример, за годишната сума на општинскиот буџет, каде што може да ги застапуваат своите интереси, но каде што ги застапуваат и граѓаните.

Што се однесува до активностите за мониторирање и за барање отчетност, таквите капацитети само што почнаа да се појавуваат. УНДП, заедно со општините, соработува на неколку програми за подобрување на нивните мониторирачки системи и на нивната способност за отчетност. Во тоа спаѓа и отворањето простор за институционална соработка со граѓаните и со граѓанскиот сектор. Но, за жал, постојат мал број локални организации подготвени за ангажман за мониторирање на активностите и на трошоците на општините, а особено кога барањето отчетност е во прашање. За овие активности се потребни одредени вештини и континуитет во работата, што не е одлика на многу невладини организации надвор од националното ниво. Се надеваме дека програмите за градење такви капацитети, каква што е швајцарската Civica Mobilitas, или оние поддржани од ЕУ и од УСАИД, со текот на времето ќе ги подобрат овие недостатоци.

Партиципацијата, односно учеството, има значење на „чадор“ што може да подразбира многу работи. За почеток, значи партиципација на граѓаните и на граѓанското општество, воопшто, во процесот на донесување одлуки. Како што спомнав погоре, да се учествува во дебатите за составувањето на општинските буџети е само една можност за тоа, а форумите на граѓаните во локалните заедници стануваат сѐ поголема реалност.

Но, со партиципација може да се направи и многу повеќе, во контекст на тоа што сѐ повеќе овластувања се делегираат на локално ниво, па за граѓаните ќе стане исклучително важно да учествуваат во обмислувањето на локалните политики. Граѓаните би требало да имаат шанса и да го практикуваат своето право да бидат прашани за тоа кои политики ги следи нивната општина. Ова е важно и за да се дефинираат општинските услуги за граѓаните, но и во области какви што се борбата со загадувањето, создавањето атмосфера за подобра социјална вклученост на чувствителните и маргинализираните групи, или создавањето поволен амбиент за инклузивен и полово чувствителен економски развој – на пример, со обезбедување служби за грижа во сфери во кои, бесплатно, речиси секогаш работат жени. Во такви случаи, може да се употреби специфичната експертиза на специјализираните невладини организации во форма на јавни сослушувања или за подготовка на специфични анализи за потребите на општинските совети пред да се донесат одредени стратегиски одлуки во општините.

Конечно, учеството може да биде и многу директно. Сѐ повеќе доаѓа време кога алтернативните служби за пружање одредени услуги, а не само општинските претпријатија, ќе можат да ги нудат таквите услуги, бидејќи општините нема да можат да одговорат на сите обврски за пружање услуги што им произлегуваат од нивните овластувања. За пружањето на тие услуги нема потреба да се ангажираат само приватни компании туку, напротив, постои голем слободен простор за непрофитни организации, кои таквите услуги можат да ги нудат и да ги даваат во соработка со самите општини.

Во речиси сите активности во областа на децентрализацијата, УНДП го условува доделувањето грантови за општините со соработка со граѓаните или со организациите од граѓанското општество. На тој начин, се надеваме да го зголемиме нивото на соработка и преку воведување методологии за таква работа на општините, но и со предводење на двете партнерски страни кон трошење на грантовите со максимален ефект врз животот на луѓето.

Соработка со институциите на централната власт

УНДП е активна и на политичко ниво, партнерски работејќи со владини и со другите институции на национално ниво. Во контекст на децентрализацијата, нашиот најстар и најважен партнер е Министерството за локална самоуправа. Не само што соработуваме, туку и имплементираме програми што ги финансира ова министерство. Со оглед на круцијалната важност на адекватното финансирање на успешната децентрализација, нашата соработка е и со Министерството за финансии. А, соработката со Заедницата на единиците за локална самоуправа (ЗЕЛС), асоцијацијата на општините, е од витално значење за да се обезбеди дека успешните практики и препораките за политички реформи се добро дефинирани и споделени од сите.

Нашата работа со институциите од национално ниво е насочена кон охрабрување реформи, како што е протресувањето на системот за фискална децентрализација, за балансиран регионален развој и за меѓуопштинска соработка, но и за советување во врска со креирањето политики и стратегиски документи.

 

Перспективите за развој на процесот за децентрализација

Децентрализацијата се одвива многу години наназад, но напредокот е бавен. За да се комплетира тој процес и да се обезбеди дека локалните институции се способни за исполнување на одговорностите кон граѓаните што им се ним доделени, дојде време да се адресираат преостанатите предизвици:

Фискална децентрализација. Трендот во изминатите години оди кон построга контрола и, всушност, повторното централизирање на одговорностите – што треба да се сопре. Локалното ниво треба во практика да ја добие важноста што ја има на хартија. За ова, се разбира, се потребни повеќе фондови, но и не само тоа. Треба да се обезбеди и подобра предвидливост на вертикалните фискални текови, тоа значи да се биде способен да се планира врз основа на парите што со време ќе пристигнат, со редовност и предвидливост, но и во доволно количество. Ова значи дека формулите за нивна дистрибуција веројатно треба да се преиспитаат, како и критериумите, за да можат општините да се квалификуваат за добивање и трошење одредени фондови.

Многу општини имаат блокирани сметки. Ова е неприфатлива состојба, бидејќи го обеснажува локалното ниво и го прави комплетно зависно од добрата волја на централната власт. Системот на казни треба да се замени со систем на поттикнување, преку наградување на добрите практики, со што ќе се мотивираат локалните актери нешто да направат за состојбата во која се наоѓаат, наместо да бидат пасивни и да чекаат наредби од националното ниво.

Уште една област што бара внимание во однос на фискалната децентрализација е растењето на сопствените општински приходи. Инструментот за наплата на данокот на имот не се користи доволно ефикасно, ниту, пак, другите начини за подигнување на нивото на фондови за општинскиот буџет се доволно истражени, за да станат важни. Сметките и плаќањето на услугите што им се пожелни и потребни на луѓето можат да бидат добар извор за приход, како и плаќањето концесии, на пример. Но, во секој случај, постои еден недоволно истражен и неупотребен простор за потенцијални активности што имаат важност за локалниот развој.

Избалансиран регионален развој. Разликите меѓу регионите и меѓу руралните и урбаните области остануваат очигледни. Формулата за раст што се фокусира врз агрегатното подобрување на бруто-националниот приход по глава на жител не успеа да доведе до ефект на редистрибуирање на богатството од побогатите кон посиромашните региони. Нееднаквостите во приходите често се влошени поради недостатоците и нееднаквостите во шансите за пристап до основните социјални услуги и глобалните јавни добра (какво што е, на пример, заштитата од природните катастрофи). Државното учество во рамномерниот регионален развој е опаднато под задолжителниот 1 процент од БНП и, всушност, сега изнесува само 0,4 проценти во периодот 2009-2017 година.

Промовирањето на поголема еднаквост меѓу регионите ќе бара значителни промени во политиките:

  • Прво, општествената инклузија мора да стане елемент на развојните економски политики. Во земја со постојните стапки на невработеност и сиромаштија, ова мора да стане приоритет.
  • Второ, начинот на финансирање мора одново да се дотера за да може да ги решава разликите што се појавија по географските, половите и по етничките линии. Според логиката на општествената солидарност и, особено, според acquis communautaire на Европската Унија, методот на супсидијарност е основен елемент што креира општествена кохезија. Ова бара продлабочено читање на податоците; но, бидејќи во многу области податоците, едноставно, не се достапни, потребни се нови инвестиции во создавање статистички податоци од секаков вид.
  • Трето, регионалниот развој треба навистина да стане регионален. Регионалните центри за развој имаат проблем да ги најдат своите програми, а потребни се и подобрени поттици што ќе ги охрабрат градоначалниците да размислуваат преку „нивните“ општински граници. Соработката за пристап до големите европски фондови, наменети за заеднички активности, може да биде еден мотивирачки фактор за тоа.

Нивото под општините. После долг период на запоставеност и одземен идентитет, месните заедници можеби се подготвени за враќање на сцената. Овие локални заедници можат да бидат платформата преку која луѓето ќе доаѓаат во заемен контакт со локалните власти во позафрлените области. Но, месните заедници можат и треба да бидат многу повеќе од тоа: тие се природниот простор каде што демократската дебата и таквата размена може да почне, каде што луѓето ќе се собираат и ќе започнат да формулираат конкретни потреби што може да се преточат во политики, каде што ќе се разговара за работењето на општините, каде што ќе се бара отчетност. Доколку граѓаните добијат чувство за учество, за тоа да се слушне и нивниот глас, повеќе ќе се вклучат во прашањата од локален карактер.

Самиот факт дека многу месни заедници самите, де факто, се трансформираа во невладини организации и што се самоорганизираа за пружање на оние услуги што им недостасуваа, веќе ја подвлекува потребата од функционирањето на ваквиот демократски простор.

Се разбира, постои голема разлика меѓу руралните и урбаните месни заедници. Во урбаниот простор, елементот на интернетот и тој виртуелен свет може и треба да зајакне. Постојат многубројни примери во светот каде што интернетот овозможува функционален систем за граѓанска партиципација, или за мониторирање на институциите и за демократска дебата.

Можеби е дојдено време да се погледне подалеку од веќе постојните форми и да се обидеме да развиеме месни заедници за 21 век, во кои делегираното испорачување на услуги ќе има своја улога, но каде што и демократската дебата ќе има свое место, каде што граѓаните ќе се дружат, дали физички или виртуелно, во создавањето на основите за формулирање на политиките. Ако некогаш постоело место и простор каде што елементите од директната демократија можат да се воведат, тогаш тоа е ова место.

Работата во овие три области нуди голема можност за комбинирање на двете наши цели: ефикасно пружање на услуги, но и реализирање на човековите права преку конкретно адресирање на потребите на маргинализираните групи и заедници. Локалните институции треба да бидат оспособени со инструменти и фондови за извршување на своите задачи и за испорака на услугите до луѓето. Вработените и избраните претставници во локалните самоуправи треба да бидат подобро обучени и подобро опремени за извршување на своите обврски. И, конечно, институциите треба повеќе да се отворат за суштинска партиципација на граѓаните, да бидат поотворени за соработка и поотчетни. Доколку има напредок во сите овие елементи, тогаш ќе се почувствува ефектот врз подигнувањето на квалитетот за живеење на сите граѓани.

Во таа смисла, УНДП останува верна на својата работа, бидејќи тоа е еден од главните начини да се исполни централната мисија на целите за одржлив развој: „Никој не смее да биде запоставен.“

[1] Харалд Шенкер раководи со Програмата за демократско владеење во УНДП во Скопје. Изминатите две децении ги помина главно работејќи во Југоисточна Европа, Швајцарија и во Белгија на прашања врзани за подобрување на демократското владеење (развој на граѓанското општество, малцински прашања, меѓуетнички односи, медиуми, избори), со особен осврт кон локалната самоуправа.